導(dǎo)讀：國(guó)家正式啟動(dòng)了電力體制改革，但當(dāng)年設(shè)定的“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”四大任務(wù)在完成了步后，便不了了之。批評(píng)者認(rèn)為，“廠網(wǎng)分開”是容易的一步，缺乏后面“三步”的電力改革非但不能改出“電力市場(chǎng)”，反倒只能改出了更多的“副部級(jí)”官員。
反腐風(fēng)暴中再看電力改革
單純的分拆式改革，其實(shí)屬于“避重就輕”，它固然平衡了各方利益，但隨著拆分后的利益主體不斷“做大做強(qiáng)”，利益糾葛將更加復(fù)雜，下一步的改革會(huì)更難。
若非近期能源系統(tǒng)爆發(fā)的反腐風(fēng)暴，電力體制改革幾乎被人遺忘。
國(guó)家正式啟動(dòng)了電力體制改革，但當(dāng)年設(shè)定的“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”四大任務(wù)在完成了步后，便不了了之。批評(píng)者認(rèn)為，“廠網(wǎng)分開”是容易的一步，缺乏后面“三步”的電力改革非但不能改出“電力市場(chǎng)”，反倒只能改出了更多的“副部級(jí)”官員。
實(shí)際上，從改革難度上來講，由于復(fù)雜的歷史因素，電力系統(tǒng)的“硬骨頭”比金融系統(tǒng)還要多。此外，金融改革事關(guān)老百姓資產(chǎn)升貶，社會(huì)呼聲高，推動(dòng)力也大，而電改則略顯落寞，國(guó)有電力集團(tuán)的“糊涂賬”也長(zhǎng)期少人關(guān)注。
但隨著經(jīng)濟(jì)增速下行，事關(guān)企業(yè)生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)成本的資源品改革再次被提上議事日程。與此同時(shí)，繼鐵路和石油部門之后，“打老虎”的反腐也逐漸轉(zhuǎn)向電力部門。于是，電改再次成為改革呼聲的集聚之處。
從改革路徑來看，除原定的“廠網(wǎng)分開”任務(wù)和后續(xù)的“階梯電價(jià)”改革之外，改革并無實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。但值得注意的是，當(dāng)遇到經(jīng)濟(jì)疲軟，投資不足，地方政府便會(huì)間歇性地推動(dòng)“直購(gòu)電”試點(diǎn)。目前，“直購(gòu)電”再次成為各地?zé)嵬频脑圏c(diǎn)，但這并非電改的正途。
地方利益的盤算
每月數(shù)百元的電費(fèi)流水單，無法喚起普通人對(duì)電改的興趣，但工業(yè)企業(yè)及其背后的地方政府則不會(huì)這么想。
繼2010年地方“直購(gòu)電”試點(diǎn)被中央部委叫停之后，2014年四五月份，山東、云南等省再次掀起“直購(gòu)電”試點(diǎn)熱。按照“山東版”試點(diǎn)方案，該省交易額度為100億千瓦時(shí)，約占全省用電量2%。云南省則在2014年全國(guó)“兩會(huì)”期間提交了將其列為電改試點(diǎn)省的建議，其改革重點(diǎn)也是“直購(gòu)電”，目前，該省正積極牽線發(fā)電廠和企業(yè)。
除山東和云南外，安徽、江蘇、江西等十多個(gè)省都在今年上半年啟動(dòng)了“直購(gòu)電”試點(diǎn)。記者了解到，不少地方的試點(diǎn)額度都確定在全年用電量的2%左右，也就是說，試點(diǎn)交易量對(duì)現(xiàn)有供電結(jié)構(gòu)影響很小。
“直購(gòu)電”試點(diǎn)，區(qū)別于目前我國(guó)主流的電網(wǎng)“統(tǒng)購(gòu)包銷”供電模式。后者是指發(fā)電企業(yè)把電“賣”給電網(wǎng)，然后電網(wǎng)分配并“轉(zhuǎn)賣”用電企業(yè)，電網(wǎng)賺取其中銷售差價(jià)。而“直購(gòu)電”則是發(fā)電企業(yè)和用電大戶直接議價(jià)交易，無需電網(wǎng)“統(tǒng)購(gòu)包銷”，電網(wǎng)僅作為輸配電的物理通道，收取“過網(wǎng)費(fèi)”。
“直購(gòu)電本是個(gè)通行做法，但到了我們這里卻變成了改革。”能源專家、廈門大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)對(duì)記者無奈地說。
“直購(gòu)電”的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)明顯。一般而言，通過“直購(gòu)電”交易，用電企業(yè)的每千瓦時(shí)的電費(fèi)可降低1至5分，即便按節(jié)約1分錢的成本計(jì)算，也可能為相關(guān)的試點(diǎn)省市帶去上億“收益”。參與試點(diǎn)的少數(shù)用電企業(yè)，每年節(jié)約的成本從幾百萬到千萬不等。
熱衷于“直購(gòu)電”試點(diǎn)的地方主要是兩類：一類是用電大省、一類是發(fā)電大省，前者以山東、江蘇等東部工業(yè)大省為代表，后者以云南、貴州、廣西等中西部地區(qū)為典型。“直購(gòu)電有利于本地國(guó)企，也是對(duì)外招商的砝碼。”一位長(zhǎng)期跟蹤電改的能源分析師對(duì)記者如是說。
以云南為例，其有著豐富的天然氣和水利資源，一直是發(fā)電大省，也是"西電東輸"的主要供電省份。近年來，該省加大了對(duì)沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的招商力度，其中電解鋁行業(yè)成為了該省的重要目標(biāo)。電解鋁是工業(yè)部門的耗電“一哥”，生產(chǎn)過程中，電力成本占40%左右。按業(yè)內(nèi)估計(jì)，每噸電解鋁耗電1.3萬至1.6萬千瓦時(shí)。也就是說，通過“直購(gòu)電”，哪怕只降低1分錢的電費(fèi)，每噸鋁的生產(chǎn)成本便至少可以節(jié)約130元。對(duì)地方政府來說，這是招商策略—“成本洼地”。
不難發(fā)現(xiàn)，和金融系統(tǒng)一樣，電力系統(tǒng)的資源，特別是關(guān)鍵的電網(wǎng)系統(tǒng)，主要掌握在中央政府手中，地方試點(diǎn)改革的意義并不大。地方之所以要改革，很大程度是出于自身利益的需要。
事實(shí)上，2010年中央電力監(jiān)管部門“叫停”各省“直購(gòu)電”試點(diǎn)，很大程度也是因?yàn)閷?duì)地方政府“小算盤”的擔(dān)憂。彼時(shí)，在金融海嘯影響下，部分地方投資不足，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)下滑，于是紛紛試點(diǎn)“直購(gòu)電”。而各地上報(bào)的用電企業(yè)，不少并不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)能減排的要求，而屬于投資很大的“過剩產(chǎn)能”。
以電解鋁為例，2013年全年，我國(guó)累計(jì)產(chǎn)量為2200萬噸，已連續(xù)多年位居世界，但過剩率卻超過30%，其過剩程度甚至超過鋼鐵。
“直購(gòu)電”看似美好，在經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)堪憂之時(shí)，它或許只是挽救地方經(jīng)濟(jì)的一根稻草。而它之所以時(shí)常被冠以電改“突破口”的正面標(biāo)簽，很大程度在于中國(guó)電力體制改革的艱難。當(dāng)“半拉子”的電力改革終變成利益均沾，體系變得穩(wěn)固或者說死水一潭，唯有地方利益推動(dòng)下的“直購(gòu)電”才能激起一點(diǎn)波瀾。
管制猛于電網(wǎng)
中國(guó)的電力體制改革已經(jīng)“改革”了12年。2002年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《電力體制改革方案》，業(yè)內(nèi)稱為“五號(hào)文”。“五號(hào)文”提出了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”四大改革任務(wù)。改革目標(biāo)是建立一個(gè)按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的“電力市場(chǎng)”，所有發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)都在市場(chǎng)內(nèi)自由交易，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的“直購(gòu)電”。
遺憾的是，12年過去，電改只實(shí)現(xiàn)了步“廠網(wǎng)分開”。改革之前，脫胎于電力部的國(guó)家電力公司是一家兼有發(fā)電、電網(wǎng)和電力建設(shè)的垂直巨無霸公司。改革之初，國(guó)家電力公司被分拆，發(fā)電部分被分拆為華能、大唐、華電、國(guó)電、中電投等五大發(fā)電企業(yè)，而電網(wǎng)部分則分拆為國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)。但真正有實(shí)質(zhì)性價(jià)值的“后三步”卻不了了之。
目前，外界多認(rèn)為電網(wǎng)公司的"統(tǒng)購(gòu)包銷"模式是電改癥結(jié)所在，而電網(wǎng)更是現(xiàn)行電力格局的大受益者。在這種模式下，電網(wǎng)可以決定購(gòu)買誰的電，或者對(duì)誰"拉閘限電"，扼住了發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)的咽喉。
更重要的是，電網(wǎng)作為一個(gè)“超級(jí)買家”和“超級(jí)賣家”，輸電、配電、售電，全部包攬，割斷了電力價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制，變成了電力審批機(jī)構(gòu)的“變種”。
實(shí)際上，“五號(hào)文”的“后三步”主要便是針對(duì)電網(wǎng)。
所謂"主輔分開"，即"廠網(wǎng)分開"后，將電網(wǎng)公司的"輔業(yè)"，包括電力修造、送變電施工和勘探設(shè)計(jì)等資產(chǎn)進(jìn)行剝離，讓電網(wǎng)專注輸配電"主業(yè)"。"主業(yè)"和"輔業(yè)"的不同在于前者是自然壟斷，公用事業(yè)的色彩濃，而"輔業(yè)"則屬競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，可以企業(yè)化運(yùn)作。
剝離作用在于，電網(wǎng)變成純粹的公用事業(yè)，更適用于嚴(yán)格管制，以保證國(guó)家電力輸送系統(tǒng)的安全性；同時(shí)，"純粹"的輸配電業(yè)務(wù)將使得電網(wǎng)的"過網(wǎng)費(fèi)"核算更便捷和透明，從而為后面兩步的電力改革打好基礎(chǔ)。"輸配分開"同樣是在削減電網(wǎng)的業(yè)務(wù)。通俗些說，"輸電網(wǎng)"是電網(wǎng)的"主網(wǎng)"，其通過超高壓和高壓輸電線將發(fā)電廠與變電所連接。而"配電網(wǎng)"則聯(lián)通了"輸電網(wǎng)"末端的變電站和終端用戶，是中、低壓的"支網(wǎng)"。"輸配分開"就是把輸電網(wǎng)同配電網(wǎng)的資產(chǎn)分離，形成獨(dú)立的輸電和配電公司，從而增加電力市場(chǎng)主體，達(dá)到促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和提率的目的。
目前，"主輔分開"和"輸配分開"兩項(xiàng)改革都難言樂觀，甚至于停滯不前，電網(wǎng)"通吃"如舊。但換個(gè)角度看，電改受阻絕非電網(wǎng)一家造成。
以"競(jìng)價(jià)上網(wǎng)"為例，其本質(zhì)其實(shí)是效率優(yōu)先，即哪家發(fā)電企業(yè)的技術(shù)好、效率高，電價(jià)有優(yōu)勢(shì)，那么就更容易上網(wǎng)銷售。但問題在于，五大發(fā)電企業(yè)都是副部級(jí)，兩家電網(wǎng)也是副部級(jí)，"等級(jí)"決定了按照市場(chǎng)規(guī)律辦事的難度。
"你買了它這么多電，我怎么辦？只能去找中央領(lǐng)導(dǎo)‘一碗水端平’。"林伯強(qiáng)說，時(shí)至今日，發(fā)電領(lǐng)域仍是"分配制"，根本談不上"競(jìng)價(jià)制"。
因此可以說，電網(wǎng)的"通吃"并非中國(guó)電力體制弊病的原因，而是弊病的結(jié)果，而市場(chǎng)主體的"行政化"和市場(chǎng)機(jī)制的破壞才是電改的大阻力。目前，我國(guó)的上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)都由發(fā)改委制定，管制的價(jià)格必然難以隨著供需關(guān)系變化而變化。換言之，價(jià)格不能反映供需變化，即破壞了市場(chǎng)重要的"價(jià)格機(jī)制"，那么這個(gè)市場(chǎng)必然是個(gè)失敗的市場(chǎng)。
用市場(chǎng)"反腐" 一直以來，"電力市場(chǎng)"可以說是中國(guó)"副部級(jí)"市場(chǎng)主體多的"市場(chǎng)"。這個(gè)局面直到2012年才改變，彼時(shí)4家保險(xiǎn)公司晉級(jí)"副部級(jí)"，金融業(yè)的"副部級(jí)"數(shù)量終于趕超電力行業(yè)。因此，有批評(píng)者直言，電力體制改革改了十多年，"電力市場(chǎng)"沒有建立，"電力山頭"倒是立了不少。
"分拆"一直是各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門體制改革的流行路數(shù)。簡(jiǎn)單講，當(dāng)"位置"多了，推動(dòng)力便會(huì)大于阻力；與此同時(shí)，市場(chǎng)主體的數(shù)量增加，畢竟也為競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了"必要非充分"的條件。但關(guān)鍵在于，妥協(xié)式"分拆"完成之后，市場(chǎng)機(jī)制的構(gòu)建往往會(huì)被"遺忘"。
沒有市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)只會(huì)有"偽競(jìng)爭(zhēng)"，而效率提高無從談起，各個(gè)市場(chǎng)主體的大"進(jìn)步"只能是資產(chǎn)規(guī)模的膨脹。
在發(fā)電部門，五大發(fā)電企業(yè)趕上了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快的十多年好時(shí)光，5家公司的資產(chǎn)規(guī)模全部進(jìn)入"世界500強(qiáng)"行列。在電網(wǎng)部門，國(guó)家電網(wǎng)更成為大的公用事業(yè)企業(yè)，資產(chǎn)規(guī)模超過"三桶油"，居央企"一哥"位置，而南方電網(wǎng)僅以南方五省(區(qū))的電網(wǎng)資產(chǎn)，同樣足以位居"世界200強(qiáng)"的行列。
除央企外，"廠網(wǎng)分開"后，地方發(fā)電廠投資不斷，地方發(fā)電集團(tuán)目前已達(dá)到近50個(gè)。事實(shí)上，很多地方電廠都屬"過剩產(chǎn)能"，而"直購(gòu)電"試點(diǎn)，一定程度上也是出于消化這種產(chǎn)能的目的。
"從長(zhǎng)期來看，中國(guó)的電價(jià)一直是上漲的。"林伯強(qiáng)分析說，在中國(guó)普通人的日常生活支出中，電費(fèi)占1%至2%，而通訊費(fèi)占7%至8%?？雌饋恚ㄓ崰I(yíng)運(yùn)商更應(yīng)該成為眾矢之的，但實(shí)際情況是，通訊費(fèi)盡管高，但一直呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，而電費(fèi)的變動(dòng)方向則相反。
電費(fèi)"不貴"，但基數(shù)大，背后利益去哪里了？這不能不讓人深思。
成功的改革提率，而不成功的改革必然損失效率，電費(fèi)上漲只是損失的截面之一。事實(shí)上，在管制向市場(chǎng)轉(zhuǎn)變的過程中，效率損失的背后往往是尋租。
國(guó)企腐敗的常用路徑是國(guó)有資產(chǎn)的"賤賣"和"高買"，這些都是以無效率的資產(chǎn)擴(kuò)張為前提。而電力系統(tǒng)近年來的資產(chǎn)膨脹，不能不讓人憂慮。
以劉漢案為例，神秘的外資"匯日系"與劉漢旗下"漢龍系"近年在水電領(lǐng)域曾有多宗交易。其受關(guān)注的一宗買賣是，后者將西部?jī)勺娬疽圆蛔?億出讓給前者，而前者不到一月后便以總價(jià)約27.32億元轉(zhuǎn)手給了五大發(fā)電企業(yè)之一的大唐集團(tuán)旗下公司桂冠電力，凈賺22億。媒體曝光稱，桂冠電力的"接盤價(jià)"為同期水電站單位裝機(jī)價(jià)格的兩倍。
無獨(dú)有偶，宋林案也大同小異。舉報(bào)稱，華潤(rùn)集團(tuán)旗下的發(fā)電企業(yè)華潤(rùn)電力花費(fèi)80億元收購(gòu)民企山西金業(yè)集團(tuán)所屬煤礦及焦化廠等資產(chǎn)，而后者虧損嚴(yán)重，資產(chǎn)嚴(yán)重高估，其中一處"煤礦"竟在放羊。
近期，國(guó)家電網(wǎng)總經(jīng)理助理朱長(zhǎng)林和南方電網(wǎng)旗下廣東電網(wǎng)原總經(jīng)理吳周春的涉嫌違紀(jì)問題，也讓人容易聯(lián)想到電網(wǎng)公司資產(chǎn)擴(kuò)張下的利益輸送。
電力改革，不可止于其一。12年前定下的改革任務(wù)，直到今天也不過時(shí)。單純的分拆式改革，其實(shí)屬于"避重就輕"，它固然平衡了各方利益，但隨著拆分后的利益主體不斷"做大做強(qiáng)"，利益糾葛將更加復(fù)雜，下一步的改革會(huì)更難。
但近期電力系統(tǒng)的反腐，又讓人看到了改革繼續(xù)推進(jìn)的可能，但以市場(chǎng)反腐則更為徹底。盡管國(guó)企的市場(chǎng)化無法解決所有問題，但當(dāng)電力企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體，而不是不顧盈虧的"副部級(jí)"機(jī)構(gòu)之后，企業(yè)自然會(huì)考慮提率的問題，而內(nèi)部尋租沖動(dòng)也會(huì)自然減弱。
十多年前，主持電力改革的朱镕基曾說，7個(gè)常委中有4個(gè)學(xué)電的，搞不好電力改革豈不讓人笑話？時(shí)至今日，此話仍然振聾發(fā)聵。
