333個(gè)市級、2859個(gè)縣級政府，成為中國推進(jìn)依法行政的重點(diǎn)。

    6月18日，《*關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》以下簡稱《決定》對外全文公布，立刻引起社會(huì)廣泛關(guān)注，認(rèn)為這一舉動(dòng)展現(xiàn)了*政府推進(jìn)依法行政的強(qiáng)勁力度。

    數(shù)據(jù)顯示，行政復(fù)議案件的被申請人，85.77%是縣、鄉(xiāng)兩級政府和市、縣級

　　基層大“摸底”

    縣級政府15%未設(shè)法制機(jī)構(gòu)；建立行政人員依法行政考核制度的市縣僅七成

    早在2007年，*法制辦對基層政府依法行政現(xiàn)狀進(jìn)行了全面“摸底”書面調(diào)查，并輔以兩項(xiàng)調(diào)查——對東中西部地區(qū)的抽樣實(shí)地調(diào)研和面向社會(huì)的網(wǎng)上問卷調(diào)查。

    由*法制辦研究中心具體承擔(dān)的這項(xiàng)摸底調(diào)查，成為《決定》起草的基礎(chǔ)性資料。

    調(diào)研顯示，站在政府工作*線，市縣依法行政工作存在四項(xiàng)薄弱環(huán)節(jié)：

    觀念障礙較突出。行政與法治“兩張皮”，依法行政不同程度停留在書面上、口頭上。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級政府中，尚有15%未設(shè)法制機(jī)構(gòu)；建立行政人員依法行政考核制度的市縣僅七成。

    決策機(jī)制待健全。決策中普遍未形成經(jīng)常、規(guī)范、便捷、有效的民意溝通渠道，也未建立規(guī)范、嚴(yán)密的決策程序。以縣級政府為例，建立決策合法性審查制度的為八成，建立公開聽取公眾意見制度的為七成，建立決策專家咨詢論證制度的僅為六成。

    “紅頭文件”需規(guī)范。一些市縣仍習(xí)慣靠發(fā)文管理，導(dǎo)致“紅頭文件”滿天飛。以2006年為例，我國市縣政府制定發(fā)布的規(guī)范性文件約為5.6萬多件，其中市級11901件，縣級44395件，平均每個(gè)市33件，每個(gè)縣16件。

    執(zhí)法質(zhì)量要提高。2006年，市縣政府及所屬部門受理行政復(fù)議案件6.8萬件，其中發(fā)現(xiàn)問題并予以撤銷、變更或者確認(rèn)違法的1萬余件，占16%。

    “依法行政重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層?！?法制辦主任曹康泰認(rèn)為，盡管市縣政府依法行政已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，但一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的意識(shí)有待增強(qiáng)、依法辦事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的狀況亟須改變。

    參與《決定》具體起草工作的*法制辦研究中心主任李岳德介紹，起草工作從2006年12月開始，前后歷時(shí)一年半；兩次上*常務(wù)會(huì)議研究，并按會(huì)議要求做出適當(dāng)調(diào)整?！跋嚓P(guān)要求越來越明確具體，相關(guān)制度舉措越來越實(shí)。”

    七條“硬杠杠”

    從地方先行，到對3000多個(gè)基層政府的統(tǒng)一要求，凸顯制度剛性

    一些地方先行證明行之有效的制度，引入《決定》，成為對3000多個(gè)基層政府的統(tǒng)一要求。

    中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長毛壽龍教授認(rèn)為，把要求化為剛性制度，并突出程序的價(jià)值，這是《決定》zui大的亮點(diǎn)。

    這些硬性要求，主要涉及七項(xiàng)：

    ——“紅頭文件”兩年一清。

    *法制辦的調(diào)研顯示，目前，有七成市縣政府建立了規(guī)范性文件定期清理公布制度，但定期清理的時(shí)間不盡相同。

    《決定》規(guī)定，市縣政府及其部門每隔兩年要進(jìn)行一次規(guī)范性文件清理工作。對不符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，或者相互抵觸、依據(jù)缺失以及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)范性文件，特別是對含有地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)內(nèi)容的規(guī)范性文件，要予以修改或者廢止。清理后要向社會(huì)公布繼續(xù)有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄。

    有關(guān)專家表示，《決定》把定期清理“紅頭文件”的時(shí)間定為兩年。如果嚴(yán)格執(zhí)行，定會(huì)有效遏止“紅頭文件”滿天飛的問題。

    ——重大決策“立體”監(jiān)控。

    《決定》規(guī)定了重大決策聽證、合法性審查、集體決定、實(shí)施情況后評價(jià)、責(zé)任追究等制度。科學(xué)合理地遴選聽證代表，并將名單向社會(huì)公布。聽證舉行10日前，應(yīng)當(dāng)告知聽證代表擬做出行政決策的內(nèi)容、理由、依據(jù)和背景資料。對應(yīng)當(dāng)聽證而未聽證的、未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的、未經(jīng)集體討論做出決策的，要依法對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的公務(wù)員給予處分等。

    現(xiàn)實(shí)中，“決策不作為”情況時(shí)有發(fā)生——依法應(yīng)當(dāng)做出決策卻拖著不辦?！稕Q定》對此專門要求：“對依法應(yīng)當(dāng)做出決策而不做出決策，玩忽職守、貽誤工作的”，要依法對直接責(zé)任人員給予處分。

    ——常務(wù)會(huì)議先學(xué)法律。

    從2005年8月17日開始，河北石家莊市政府常務(wù)會(huì)議執(zhí)行“會(huì)前學(xué)法”制度，每次半小時(shí)，從不間斷，至今已學(xué)習(xí)了物權(quán)法、行政訴訟法、審計(jì)法等30多部法律法規(guī)。

    據(jù)了解，上海徐匯區(qū)、河南洛陽市、山東日照市及福建部分市縣，均已實(shí)行該制度。

    《決定》規(guī)定，市縣政府要建立健全政府常務(wù)會(huì)議學(xué)法制度。

    有關(guān)專家指出，“會(huì)前學(xué)法”制度雖簡單，但針對性很強(qiáng)，只要常年堅(jiān)持不走形式，對于提高領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)和依法行政能力有事半功倍的效用。

    ——無資格者禁止執(zhí)法。

    6月10日開始，北京市取消了交通協(xié)管員對違法停車的“貼條”權(quán)。這與《決定》的要求一致：嚴(yán)禁無行政執(zhí)法資格的人員履行行政執(zhí)法職責(zé)。對被聘用履行行政執(zhí)法職責(zé)的合同工、臨時(shí)工，要堅(jiān)決調(diào)離行政執(zhí)法崗位。

    有關(guān)專家指出，無資格者禁執(zhí)法?！稕Q定》這一要求，將從“源頭”減少違法行政。

    ——領(lǐng)導(dǎo)任用重“法”背景。

    《決定》規(guī)定，把政治思想好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、有較高法律素質(zhì)的干部充實(shí)到基層行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)崗位；加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部任職前的法律知識(shí)考查和測試。

    在*法制辦的實(shí)地調(diào)研中，湖南省江華瑤族自治縣有一項(xiàng)特別的制度：新提拔的科級干部先當(dāng)“法律人”，到政府法制辦掛職鍛煉半年。一些地方市縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)班子中，規(guī)定有1名具有法律工作經(jīng)歷或者法律教育背景的領(lǐng)導(dǎo)干部。

    有關(guān)專家建議，在貫徹落實(shí)《決定》的過程中，這些好做法應(yīng)當(dāng)加以推廣。

    ——案卷評查一年一次。

    《決定》規(guī)定，市縣政府及其部門每年要組織一次行政執(zhí)法案卷評查，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法。

    ——依法行政每年報(bào)告。

    《決定》規(guī)定，市縣政府每年要向本級人大常委會(huì)和上一級政府報(bào)告本地區(qū)推進(jìn)依法行政的進(jìn)展情況、主要成效、突出問題和下一步工作安排。省區(qū)、市人民政府每年要向*報(bào)告本地區(qū)依法行政的情況。

    關(guān)鍵在落實(shí)

    加快實(shí)行以行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)的行政問責(zé)和績效管理制度

    “市縣兩級政府，承擔(dān)了zui直接的民生職能?！稕Q定》的出臺(tái)，讓依法行政要求從‘整體化’走向‘層級化’，標(biāo)志著依法行政又向前邁進(jìn)一步。”

    長期研究依法行政的清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長于安教授認(rèn)為，《決定》的出臺(tái)令人鼓舞：突出了指導(dǎo)、監(jiān)督、評價(jià)的功能，有利于提高市縣政府對國家法律法規(guī)的執(zhí)行力。作為zui高*提供給基層行政機(jī)關(guān)的依法行政“指南”，落實(shí)是關(guān)鍵。

    一些專家表示，貫徹《決定》，要及時(shí)對一些要求和規(guī)定予以細(xì)化。比如重大決策?！稕Q定》對重大決策規(guī)定了一系列的嚴(yán)密程序，但何為“重大決策”，卻沒有具體規(guī)定。

    毛壽龍認(rèn)為，我國行政區(qū)人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等懸殊較大。很難對“重大決策”規(guī)定“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由各市縣結(jié)合本地實(shí)際來確定。他建議規(guī)定一些原則。比如，從決策客體講，各市縣可結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，設(shè)置一個(gè)涉及資金數(shù)或受影響人數(shù)的尺度等；從決策主體講，可以規(guī)定以主要負(fù)責(zé)人提議的，或多少位領(lǐng)導(dǎo)班子成員提議的；從決策程序講，可設(shè)置前置程序，討論是否啟動(dòng)重大決策程序。

    推動(dòng)市縣政府依法行政，省級政府要切實(shí)擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。*法制辦主任曹康泰說，根據(jù)《決定》要求，省級政府要為市縣政府依法行政創(chuàng)造條件，排除障礙，解決困難。同時(shí)，加強(qiáng)對市縣政府依法行政的工作指導(dǎo)和督促檢查，建立依法行政考核制度，加快實(shí)行以行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)的行政問責(zé)和績效管理制度。吳兢 黃慶暢）

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